Il est possible de consulter ce rapport sur le site du SÉNAT

En voici l'extrait qui concerne les transports routiers .....bonne lecture et préparez votre porte-monnaie

Infrastructures de transport : remettre la France sur la bonne voie

• INTRODUCTION
  
• PREMIÈRE PARTIE - UN CONSTAT INQUIÉTANT
• DEUXIÈME PARTIE - PROPOSITIONS DE VOTRE MISSION D'INFORMATION
  
  • I. ÉCONOMISER LES DENIERS PUBLICS
  • II. DÉGAGER DES RESSOURCES NOUVELLES
    
    • A. LA REDEVANCE D'USAGE POUR LES POIDS LOURDS
      
      • 1. Le principe de la redevance kilométrique pour les poids lourds est désormais acquis
        
      • 2. Une ressource pour le développement d'une politique de transport équilibrée
        
      • 3. L'expérience alsacienne de mise en oeuvre de la redevance PL
        
      • 4. Le champ d'application de la redevance
        
      • 5. L'économie du projet et la technologie à privilégier
        
        

Votre mission d'information s'était donné pour objectif de proposer des solutions innovantes de financement pérenne des infrastructures de transport en France. Au terme d'une série d'auditions particulièrement dense, des pistes de réflexions ont pu être dégagées afin d'évaluer selon quelles modalités pratiques elles pourraient être mises en oeuvre dans les meilleurs délais.

Compte tenu de l'insuffisance, et même de l'absence, des dotations du budget général au profit de l'agence, vos rapporteurs ont exploré des pistes nouvelles de financement de l'AFITF. Dès lors, leurs propositions peuvent être réparties entre celles consistant à attribuer à cette agence des ressources existantes et celles consistant à lui attribuer des ressources nouvelles.

Il convient de préciser que votre mission d'information est arrivée à la conclusion que l'AFITF constituait le cadre opportun pour abriter les moyens que la collectivité nationale réserve aux infrastructures de transport.

A. LA REDEVANCE D'USAGE POUR LES POIDS LOURDS

1. Le principe de la redevance kilométrique pour les poids lourds est désormais acquis

Les études économiques laissent penser que, si le transport routier de marchandises paie un coût proche de son coût réel sur les autoroutes à péage, il n'en est pas de même sur le reste du réseau. Aussi, la mise en place d'une redevance kilométrique sur les poids lourds (PL), reflétant le coût d'usage réel du réseau routier principal, fait aujourd'hui consensus.

Votre mission d'information y voit un véritable changement de paradigme qui met fin à la doctrine de la gratuité des routes. Longtemps en effet, il a été considéré que les routes étaient des infrastructures gratuites pour l'usager dans la mesure où elles étaient financées par le contribuable. Aujourd'hui, la tendance est de faire financer les infrastructures par ceux-là mêmes qui les utilisent, ce qui paraît plus logique et plus sain sur les plans économique et environnemental.

S'il s'agit d'une des mesures phares proposées dans le cadre du Grenelle de l'environnement, la réflexion préalable était toutefois déjà bien engagée en France à la lumière des expériences réalisées chez nos voisins européens. En effet, la redevance kilométrique sur les poids lourds a été déployée avec succès en Allemagne, en Autriche, en Suisse ou encore en République tchèque.

Le système doit notamment permettre :

- de limiter les évitements d'itinéraires néfastes des poids lourds en transit, qui tendent à ne pas circuler sur les autoroutes à péage pourtant aménagées pour les accueillir. Ces véhicules roulent sur des autoroutes gratuites, notamment urbaines, ou sur des routes nationales de rase campagne qui n'ont souvent pas été conçues pour supporter ce type de trafic. Il s'ensuit une dégradation anormale des chaussées, une détérioration du cadre de vie et un accroissement de l'insécurité routière ;

- de contribuer au financement des infrastructures de transport ;

- de favoriser l'indispensable report modal. En effet, l'argent prélevé sur le fret routier permet d'améliorer les infrastructures des autres modes de transport, et donc de limiter la part de la route.

Votre mission d'information rappelle en outre que certains transporteurs traversent la France sans même faire un plein d'essence sur le territoire français ni s'acquitter de la moindre taxe.

Pour toutes ces raisons, vos rapporteurs plaident pour la mise en place rapide de la redevance kilométrique d'usage pour les poids lourds.

2. Une ressource pour le développement d'une politique de transport équilibrée

La redevance PL apparaît comme un instrument de tarification routière adapté. Cette tarification a pour objectif de rendre l'utilisation des infrastructures plus équitable et plus rationnelle, en faisant notamment contribuer les transporteurs étrangers qui étaient jusqu'à présent dans une situation de « passagers clandestins ». Elle permet aussi une meilleure prise en compte des coûts réels du transport en internalisant les coûts externes, au premier rang desquels les coûts environnementaux.

La redevance PL apparaît également, et de façon privilégiée, comme un outil de financement affecté aux objectifs d'une politique de transport moderne et durable. Il s'agit, par cette redevance, d'entretenir le patrimoine infrastructurel et de développer les modes de transport complémentaires à la route. Votre mission d'information veut donc insister sur le fait que la redevance PL constitue un outil moderne de fiscalité écologique.

Enfin, cet instrument se caractérise par sa souplesse d'utilisation. Il offre ainsi de multiples possibilités dans la gestion des flux de trafic. Il peut s'agir de moduler le niveau de la redevance par zones ou en fonction des horaires et du trafic. Cette redevance d'usage peut donc agir comme un formidable instrument pour rendre la route plus « intelligente », c'est à dire capable d'influencer les comportements des usagers. A cet égard, il est intéressant de noter que dans l'Etat du Minnesota aux Etats-Unis, le tarif de certaines routes varie toutes les trois minutes de 5 cents à 8 dollars en fonction de la fluidité du trafic.

La redevance PL peut ainsi constituer un outil tarifaire d'orientation du trafic. D'ailleurs, des expériences déjà menées en France par certaines sociétés d'autoroutes ont démontré qu'une modulation des tarifs des péages, même infime, peut modifier favorablement le comportement des utilisateurs dans la mesure où le prix n'est pas seulement considéré comme un coût mais aussi comme un signal de l'encombrement ou de la fluidité du trafic.

3. L'expérience alsacienne de mise en oeuvre de la redevance PL

La loi de finances pour 2005 a autorisé la mise en place, en Alsace, à titre expérimental et pour une période de cinq ans, d'une taxe kilométrique sur les poids lourds de plus de 12 tonnes utilisant le réseau routier national non concédé, appliquée sans discrimination directe ou indirecte de la nationalité du transporteur.

Cette initiative faisait suite à des études conduites par la région et les deux départements alsaciens qui concluaient à la nécessité de mettre en oeuvre une telle taxe, dans le but d'annuler les reports de trafics constatés depuis l'instauration, le 1^er janvier 2005, de la tarification de l'usage des autoroutes allemandes par les camions.

La mise en place de la taxe « Lastkraftwagen (LKW) Maut » a en effet entraîné, pour contourner le péage autoroutier allemand, un report significatif du trafic des poids lourds n'ayant ni pour origine ni pour destination le chargement ou le déchargement sur le territoire alsacien.

Il était prévu qu'après la période d'expérimentation de cinq ans, destinée à apprécier les effets de la mesure, il serait décidé de son éventuelle prorogation. Votre mission d'information estime que l'Alsace pourrait bien jouer ce rôle pionnier dès 2010, avant l'extension du dispositif à toute la France en 2011.

4. Le champ d'application de la redevance

Votre mission d'information relève au préalable que le Président de la République s'était engagé avant son élection, comme d'ailleurs d'autres candidats à l'élection présidentielle, à mettre en place un tel système en France.

Aussi, selon les indications recueillies par votre mission d'information, la DGR travaille-t-elle d'ores et déjà sur les modalités pratiques d'une écotaxe kilométrique sur les poids lourds, une équipe de projet ayant été constituée à cet effet. Un comité de pilotage du projet rassemble la DGR, la Direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) et des représentants des ministères de l'intérieur et de la justice.

Pour une efficacité maximale du dispositif, la meilleure solution serait une application de la redevance sur la totalité du réseau routier structurant ainsi que sur le réseau autoroutier. Il convient toutefois de préciser qu'un champ d'application aussi large soulève deux questions spécifiques : l'inclusion des routes départementales, d'une part, et celle du réseau autoroutier concédé, d'autre part.

· En effet, si les routes départementales n'étaient pas comprises dans le champ d'application de la redevance, elles verraient leur trafic augmenter sous l'effet d'un report des poids lourds qui se détourneraient des routes nationales devenues payantes. Cette pression serait subie par le réseau départemental sans que ce dernier bénéficie pour autant de ressources supplémentaires. Aussi, votre mission d'information rappelle son fort attachement au double principe suivant :

- en premier lieu, il reviendra au Conseil général de décider de soumettre l'utilisation du réseau départemental à la redevance d'usage ;

- en second lieu, le produit de la redevance perçu sur ce réseau départemental devra être reversé aux départements, ces derniers constituant désormais des contributeurs de tout premier plan au financement des infrastructures routières.

· Quant à l'inclusion du réseau autoroutier concédé, elle est, elle aussi, rendue indispensable en raison du risque de report de trafic en provenance des routes nationales. En effet, si ce réseau n'était pas soumis à la redevance, il verrait son attractivité relative améliorée par rapport aux routes nationales, dans la mesure où le montant des péages autoroutiers resterait inchangé alors que l'utilisation des routes nationales, aujourd'hui gratuites, serait devenue payante. Le différentiel de prix entre autoroutes concédées et routes nationales se réduirait, ce qui pourrait inciter certains poids lourds à accepter de payer un péage autoroutier eu égard à la qualité de service qui leur est offerte sur ces axes.

Si l'ampleur de ce report est aujourd'hui difficile à évaluer, un tel phénomène est néanmoins regardé par vos rapporteurs comme un risque très sérieux.

L'exclusion du réseau autoroutier concédé pourrait avoir des conséquences financières encore plus dommageables que la non-prise en compte des routes départementales par le dispositif. Ainsi, même dans l'hypothèse théorique d'absence de report des routes nationales vers les autoroutes, le simple fait de se priver d'une perception de la redevance sur le réseau autoroutier concédé constituerait ipso facto une perte représentant environ la moitié de la recette totale de la redevance. En effet, en France, le trafic des poids lourds est à peu près réparti à part égale entre les autoroutes et les routes.

Pour indispensable qu'elle apparaisse à vos rapporteurs, l'inclusion du réseau autoroutier concédé dans le champ d'application de la redevance pourrait néanmoins rencontrer des difficultés d'application au regard du droit communautaire. En effet, cette possibilité semble incompatible avec la directive « Eurovignette » qui, dans sa rédaction actuelle, exclut la tarification au dessus du coût des facteurs et l'internalisation des coûts externes. Dès lors, la possibilité d'introduire des sur-péages n'existe que pour les zones de montagne, dites « zones à environnement sensible », la directive autorisant dans ces zones une majoration de péage jusqu'à 25 %.

Si cette interprétation de la directive était officiellement confirmée, vos rapporteurs estiment que la cause ne doit pas être abandonnée et qu'il conviendrait d'adopter une stratégie à deux niveaux :

- tout d'abord la priorité devrait être donnée à la négociation d'un assouplissement de la directive « Eurovignette » ou de ses conditions d'application. A cette fin, la présidence française de l'Union européenne qui débutera au mois de juillet 2008, constitue une opportunité dont il conviendra impérativement de se saisir ;

- dans l'attente d'une évolution des règles communautaires, il pourrait être envisagé, dès 2009, de faire contribuer, sous une forme alternative à la redevance poids lourds, les sociétés d'autoroutes afin de récupérer tout ou partie du bénéfice que leur procurerait, par ricochet, l'application de la redevance aux seules routes nationales. A ce titre, il ne faudrait pas s'interdire de modifier certains des paramètres de la fiscalité applicable aux entreprises si l'augmentation du trafic poids lourds observée ne se traduisait pas par une hausse proportionnelle du produit des prélèvements obligatoires.

Les nombreux enjeux de la redevance PL appellent donc des décisions politiques qui, en tout état de cause, devront faire l'objet d'un échange entre l'exécutif et la représentation nationale à l'occasion du projet de loi qui portera ce dispositif. Votre commission sera naturellement particulièrement attentive à tous les aspects de ce dossier lorsqu'il lui sera soumis par le Gouvernement, avec une attention particulière pour la dimension communautaire.

Indépendamment du débat de principe autour du champ d'application de la redevance, sa mise en place soulève de nombreuses questions pratiques.

5. L'économie du projet et la technologie à privilégier

Dans notre pays, la redevance serait mise en place par l'Etat. Quant à la recette attendue, l'évaluation établie par le Gouvernement fait apparaître, pour l'Etat, un montant de 900 millions d'euros par an, sur la base d'une taxe de 12 centimes d'euros par kilomètre appliqué sur le seul réseau des routes nationales. Ceci signifie que la redevance pourrait représenter approximativement un milliard et demi d'euros si, comme vos rapporteurs le préconisent, le réseau autoroutier concédé était inclus dans le dispositif. Les véhicules concernés seraient tous ceux d'un poids total supérieur à 3,5 tonnes. La tarification au kilomètre parcouru paraît être la mieux adaptée, une modulation en fonction du niveau de pollution émis par le véhicule n'étant toutefois pas à exclure.

Votre mission d'information estime que le système ne doit concerner que les poids lourds et non les véhicules légers.

L'investissement de départ pour la mise en place du système de redevance est évalué par la DGR à un milliard d'euros.

Selon les réflexions actuelles de la DGR, l'externalisation de la gestion du projet pourrait intervenir sur la base d'un contrat de partenariat avec un prestataire qui serait responsable de la conception et de la mise en place de l'infrastructure technique et de sa gestion. La responsabilité de calculer les tarifs, d'encaisser le produit de la redevance et de la reverser à l'AFITF pourrait être confiée au prestataire, moyennant rétribution des prestations correspondantes. Le contrôle et les sanctions relèveraient de la DGDDI.

L'hypothèse la plus réaliste serait la mise en place de la redevance en 2010 en Alsace à titre expérimental, et en 2011 au niveau national. Un dispositif législatif sera quoi qu'il en soit nécessaire afin d'étendre le système au-delà de la seule région alsacienne. Selon les informations dont dispose à ce jour votre mission d'information, le Gouvernement devrait déposer le projet de loi portant ce dispositif au printemps 2008.

La compatibilité européenne des systèmes, ainsi que leur aptitude à prendre en compte d'autres services que le seul paiement de la redevance, sont des dimensions du projet qu'il faut bien mesurer. Il convient également de veiller à la compatibilité du dispositif interne avec la directive « Eurovignette » et la directive « interopérabilité » qui imposent la séparation entre les sociétés concessionnaires d'autoroutes et les sociétés de gestion du service de télépéage, sociétés dites « émettrices ».

Se pose enfin la question de la technologie à privilégier. Plusieurs technologies de collecte de la redevance peuvent être identifiées : la technologie à ondes courtes (DSRC), qui nécessite l'installation de portiques, et la technologie satellitaire sur la base de l'utilisation d'un GPS, constituent les solutions le plus souvent évoquées. Mais d'autres moyens pourraient être envisagés, par exemple le support Wi-Fi.

L'Allemagne a pour sa part choisi un système satellitaire pour la mise en oeuvre de la taxe PL sur ses autoroutes. Ce système s'avère bien adapté au maillage du réseau autoroutier allemand et, après la première année d'exploitation, les niveaux de performance étaient satisfaisants. Depuis le 1^er janvier 2007, le système a été étendu, sans ajout d'infrastructures au sol, à trois routes nationales sur lesquelles avait été observé un fort report de trafic poids lourds.

Il convient de garder toujours à l'esprit que, dans les pays européens ayant mis en place des redevances poids lourds, le réseau comprend les autoroutes qui étaient jusqu'alors sans péages. La France offre donc une particularité de ce point de vue puisque nombre de ses plus grands axes sont déjà payants.